Tras la cumbre climática de Nueva York

AcuerdoParispor Gerardo Honty – El pasado 22 de abril Naciones Unidas celebró la apertura de la firma del Acuerdo de París. La ceremonia fue más simbólica que otra cosa. Lo trascendente comienza ahora.

En una ceremonia de alto nivel, Naciones Unidas abrió el período de un año para recibir oficialmente las firmas de los países sobre el Acuerdo de París.  175 países estamparon su firma sobre el Acuerdo aunque aún falta lo más importante que es su ratificación, para lo cual se requiere que la concurrencia de al menos 55 países que en su conjunto representen al menos el 55% de las emisiones globales.

Pasado el tiempo de los balances preliminares y las primeras impresiones sobre los alcances del Acuerdo logrado en la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático (COP 21) de París [1], es tiempo de analizar algo tanto o más importante: cómo se implementará. Y esto será lo que se debatirá en los próximos dos años –al menos– de negociaciones y mostrará a cabalidad la calidad del acuerdo. El texto aprobado es general, sin especificidades, y los próximos pasos de la Convención intentarán darle las definiciones que no tiene. Estas definiciones serán tanto o más importantes que el propio acuerdo, como ya ocurrió, por ejemplo, con el Protocolo de Kioto. Para el que el acuerdo entre en vigor es necesario que una mayoría especial lo ratifique y, como veremos más abajo, los mayores emisores tienen un virtual “poder de veto” que harán valer a su favor en las definiciones del Acuerdo de París.

Vinculante sin vínculo

Una primera cosa es tratar de arrojar un poco de luz acerca de un tema bastante recurrido: lo vinculante o no vinculante del acuerdo. Desde un punto de vista formal, que el documento se llame Acuerdo, Protocolo, Decisión o Tratado, no lo hace más o menos vinculante, todos son vinculantes por igual. En ese sentido este acuerdo no es más ni menos vinculante que las decisiones anteriores de las COPs bajo la Convención, ni más ni menos vinculante que la propia Convención.

De alguna manera lo que viene a traer el Acuerdo de París es un resumen mejorado y ordenado de las decisiones previas, pues no hay mucha novedad respecto a lo que se había decidido con anterioridad cómo ya se explicitó en los análisis citados más arriba. Reunir todas esas decisiones bajo un Acuerdo le da un carácter de mayor fuerza simbólica, pero en los hechos no es más “vinculante”.

Lo que importa no es el formato jurídico del texto, sino las obligaciones que se desprenden de él. Y desde esta perspectiva es necesario destacar que en el documento de París no existen “obligaciones”, respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero pues las metas son globales y no imponen restricciones particulares. Las obligaciones del Acuerdo de París refieren a aspectos formales, no sustanciales.

Veamos un par de ejemplos de otros acuerdos de Naciones Unidas para ilustrar esto. En el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, por ejemplo, se establece claramente que un país firmante “se compromete a no traspasar a nadie armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos”. Más allá de las dificultades que haya para demostrar en la práctica una falta a este artículo, es evidente que existe algo que está prohibido específicamente hacer a cada uno de los países. Es decir, hay un hecho eventual que puede ser calificado de incumplimiento. Esto  no ocurre con el Acuerdo de París, salvo para las cuestiones formales como la presentación de informes. Pero en lo que hace al objetivo principal, reducir emisiones, no hay nada que pueda hacer ningún país que lo pueda dejar en falta ante el Acuerdo.

Otro ejemplo, este dentro de la propia Convención. El Protocolo de Kioto, más allá de todas sus limitaciones, establecía con claridad cuantas emisiones debían tener los países desarrollados en un cierto período de tiempo. Este era un número concreto para cada país y llegado el momento ese número le sería exigido. Tampoco existe nada parecido a esto en el Acuerdo de París.

En este sentido el Acuerdo de París es un “acuerdo programático” pero en ningún caso es imperativo. Es decir, establece unas reglas generales que marcan una ruta posible, pero no representa compromisos de ningún tipo para los países acerca de lo que pueden o no pueden hacer, y menos aún sobre el volumen de sus emisiones. Las metas son “globales” y, como dice el dicho, “si todos son responsables, ninguno es responsable”.

En tercer lugar, y tal vez como corolario de lo anterior, no hay penalizaciones. Al no haber obligaciones por país, es difícil establecer si se cumple o no con el acuerdo. Se supone que los compromisos de cada país están establecidas en sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés). Pero como las NDCs las presentan los propios países, es de esperar que solo presenten aquellas metas que pueden cumplir en el contexto de su desarrollo “bussiness as usual”, un escenario que todos sabemos no nos mantiene por debajo de los 2º C.

Pero aun así, no habrá penalizaciones si un país no cumple con las propias obligaciones que se ha trazado pues el Acuerdo establece que el comité de expertos encargado de revisar el cumplimiento de las NDCs actuará “de manera no contenciosa y no punitiva”.

Las metas del Acuerdo

No obstante lo anterior, el Acuerdo ha consensuado unos objetivos, algunos de los cuales venían de decisiones anteriores, que orientan los caminos futuros de la negociación. Estos objetivos  han sido bastante divulgados y pueden resumirse en: 1) La temperatura debe mantenerse “muy por debajo de los 2º C” y preferentemente por debajo de 1,5 º C: y 2) Debe alcanzarse un balance entre emisiones y absorciones “en la segunda mitad del siglo”.

De acuerdo a los últimos datos científicos disponibles aportados por el IPCC [2] esto implica que, para estar por debajo de los 2º C, las emisiones de CO2 deben ser cero neto (balance entre emisiones y absorciones) entre 2060 y 2075. Si se considera el conjunto de gases de efecto invernadero, el cero neto debería lograrse entre 2080 y 2090. Si se quiere estar “muy por debajo de los 2º C o de 1,5º C, esto debería lograrse antes de 2050 para el caso del CO2 y antes de 2075 para el conjunto de los gases.

Como se expresó anteriormente estas son las únicas “metas” establecidas en el acuerdo. Pero, como puede verse, son muy difícilmente exigibles en tanto aplican al conjunto total de los países y no define que parte es exigible a cada uno. Este será el meollo de los próximos años de negociación (tal como lo ha sido desde 1992, dicho sea de paso): como se reparte la carga del esfuerzo para alcanzar esa meta global. Dicho de otra manera: es bueno que exista una meta global, el asunto es que ese no era el problema más difícil de resolver. El verdadero problema se postergó para ver si se resuelve más adelante.

Por otra parte, que la segunda meta esté expresada en términos de “balance entre emisiones y absorciones” y no de reducción o límite de emisiones, abre un enorme espacio de incertidumbre y de posibilidades para que los firmantes eludan las responsabilidades que pretende fijar el acuerdo. Porque esto posibilita la continuidad del aumento de las emisiones a cambio de la absorción o captura de CO2 con tecnologías no maduras o métodos de contabilidad discutibles. Como veremos enseguida, esto será motivo de extensas y complejas discusiones en los años venideros.

Los agujeros de París

El Acuerdo de París está firmado pero aún no está legalmente instituido. Para entrar en vigor, el acuerdo deberá ser ratificado por al menos el 55% de las Partes que sumen, en conjunto, al menos el 55% de las emisiones globales. La misma condición imponía el Protocolo de Kioto para entrar en vigor, por lo cual revisar lo acontecido en aquella oportunidad puede ser una buena muestra de lo que nos espera.

Entre los años 1997 (firma del Protocolo de Kioto) y 2001 (aprobación de los Acuerdos de Marrakech)  hubo cuatro COPs y varias intersesionales y reuniones de los órganos subsidiarios para establecer la “reglamentación” de varios aspectos del Protocolo. Aquellas discusiones fueron tan extensas y complejas que, en una decisión única en la historia de la Convención, la COP 6 del año 2000 se realizó en dos partes: una en noviembre de 2000 y la otra en julio de 2001.

Rusia y Estados Unidos (sumado a alguno de sus aliados de entonces como Japón, Nueva Zelanda o Australia) sumaban más del 45% de las emisiones globales lo que les daba, actuando en conjunto, un virtual  poder de veto para intentar imponer sus condiciones. Estados Unidos terminó saliendo del Protocolo de Kioto pero Rusia obtuvo una victoria trascendente al lograr que le duplicaran la cantidad de absorciones que podría justificar en sus bosques (de 17 a 33 MtCO2). Este enorme volumen de CO2 (parte de lo que se conoce como “hot air” ruso) terminó siendo utilizado dentro del régimen de Comercio de Emisiones del Protocolo para compensar las insuficientes reducciones de otros países desarrollados. Esto terminó debilitando los compromisos asumidos y haciendo que cumplir con el Protocolo de Kioto finalmente no significara nada [3].

Pero hubo otros asuntos que debilitaron el Protocolo de Kioto en aquellos acuerdos posteriores. Solo a modo de ejemplo en una lista no exhaustiva: el amplio uso de actividades de uso de la tierra y silvicultura para compensar emisiones en los países industrializados, la introducción del uso de la forestación para obtener certificados de reducción de emisiones en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, el uso prácticamente ilimitado de los mercados de carbono, la ausencia de tope a la compraventa de “hot-air” de Rusia, entre otros. A todo esto se le llamó en su momento “los agujeros del Protocolo de Kioto”.

Este tipo de cosas son las que veremos ocurrir antes de que finalmente se ratifique el Acuerdo de París y que terminarán aniquilando el ya escuálido compromiso asumido en la COP 21. “El camino para la ratificación del Protocolo de Kioto está despejado. El problema es que para hacer esto posible se han adoptado unas reglas que le restan toda eficacia a los compromisos adoptados en aquella oportunidad”. De esta manera, quien subscribe, evaluaba los resultados de la COP 7 de Marrakech 14 años atrás [4] y los resultados finales de la aplicación del Protocolo de Kioto parecen haberlo confirmado. Una frase muy similar seguramente podrá escribirse cuando finalmente se cierren las negociaciones sobre las formas de implementación del presente Acuerdo de París.

Los ejes del próximo debate

Como se dijo más arriba, las metas del Acuerdo de París son generales y no definen que parte le toca a cada uno. Este será el eje principal del debate que se viene ahora. Por un lado cada país tratará de eludir compromisos mayores y por otro intentará sacar el mejor partido de las modalidades y procedimientos que se establezcan.

Un tema que no quedó resuelto es el de la distinción entre países desarrollados y en vías de desarrollo, la mayor de las trabas en el marco de la Convención. Aunque se ha insistido en que este nuevo acuerdo es “universal” y abarca a todos los países, lo cierto es que mantiene compromisos diferenciados para unos y otros. Por lo tanto en los próximos años veremos a los países en desarrollo intentando evadir compromisos obligatorios de reducción de emisiones y medios de control de su cumplimiento más o menos estrictos. Y por otro lado veremos a los países desarrollados tratando de transformar sus compromisos de financiación en otra cosa (inversiones, préstamos, etc.) y subordinar sus aportes a las obligaciones de reducción en los países en desarrollo. No es una premonición, es una condición estructural de la Convención [5] y ha atravesado todos sus debates a lo largo de su existencia.

Veremos un debate interminable donde el G77 + China argumentará acerca de la necesidad de erradicar la pobreza y lograr el desarrollo (para lo cual requieren aumentar sus emisiones), mientras los países desarrollados harán hincapié en responsabilidad por la mayor participación de las emisiones de los países en desarrollo en el balance global. Este debate central y obstáculo principal de los consensos, no fue superado en el Acuerdo de París.

La obligación de cada Parte de presentar su NDC periódicamente, con una ambición creciente cada vez, es la única decisión verdaderamente preceptiva del Acuerdo. Este es el mandato. Pero, como se dijo antes, este mandato no tiene contenidos y esta será la tarea  de –al menos– los próximos dos años [6].

Consecuentemente, los países centrarán la discusión en la cuota parte que les cabe de reducción de emisiones en función de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas y las respectivas capacidades nacionales” como mandata la Convención. La tarea más importante a la que se abocarán los países en desarrollo (de donde se espera provenga todo el aumento de las emisiones futuras) será demostrar que aún pueden aumentar sus emisiones en virtud de la responsabilidad histórica y su derecho al desarrollo. Además procurarán que los mecanismos de control y verificación sean lo menos rigurosos posible y que no existan para ellos penalidades por incumplimiento. De esta manera las NDCs, único mandato preceptivo del Acuerdo, se transformarán en compromisos muy poco efectivos.

Esta discusión esencial se verá reflejada en los distintos grupos de trabajo de la Convención en los próximos años. El condicionamiento a la financiación, el uso y alcance de los mercados de carbono, el uso y alcance de ciertas tecnologías (geoingeniería, energía nuclear, sumideros de carbono, etc.), los medios de fiscalización y control de los compromisos, la existencia o no de penalizaciones por incumplimiento y un larguísimo etcétera de temas que hay que resolver, serán los campos de batalla donde se expresará esta desavenencia en las futuras negociaciones.

El ya flaco texto alcanzado en París, será pura piel y huesos cuando se cierre este debate y se logren los consensos necesarios para que el 55% de los países que representen el 55% de las emisiones lo ratifiquen.

La fiebre y la infección

Tanto el texto de la Convención como este Acuerdo de París –así como todas las decisiones aprobadas hasta ahora– establecen que los compromisos a asumir están supeditadas a las “circunstancias nacionales” y el “derecho al desarrollo”. Esto hace que, por ejemplo, los países petroleros puedan exigir una compensación por la reducción de sus exportaciones si los países desarrollados reducen el consumo de crudo [7]. O que los más grandes emisores del mundo como China, India y Brasil se escuden en su condición de país en desarrollo para no asumir obligaciones.

El problema es que la Convención de Cambio Climático trata de evitar las emisiones pero no las causas: se ataca el síntoma pero  no la enfermedad. Se quiere bajar la fiebre del mundo y se discute si lo mejor son los paños fríos, los antipiréticos o la hidratación. Pero la Convención no debate sobre la infección que causa la fiebre: el desarrollo. Y es razonable: la institucionalidad de Naciones Unidas no le dio este mandato a la Convención; y por otra parte, los países asumen el desarrollo como un axioma indiscutible y a nadie se le ocurriría insertar este debate en su seno [8].

Pero este es el tema central. Las próximas COPs  se debatirán en el fárrago de una discusión imposible: cómo  detener el cambio climático sin modificar las bases del desarrollo económico.

Y lo más inquietante es cómo los países individualmente, más allá de lo que ocurra o no en las negociaciones internacionales, aún no se hayan percatado de la necesidad de reorientar sus economías ante la inviabilidad del desarrollo. Y cómo las personas, ante tanta evidencia en contario, siguen creyendo en que será posible algún día que todos los  habitantes del planeta vivamos como la media norteamericana o europea.

El Acuerdo de París es el mejor acuerdo que se podía alcanzar. Esta es la realidad política del mundo en el que vivimos. Pero esto no debe confundirse con la esperanza de que este pacto evitará el avance del cambio climático. Eso es otra cosa. Los debates seguirán, entre antipiréticos y paños fríos, y el resultado que nos espera al momento de su entrada en vigor será decepcionante. Veremos como las emisiones de gases de efecto invernadero se nos escapan a través de los “agujeros del Acuerdo de París” mientras el planeta se sigue calentando y los delegados discuten los mejores instrumentos para que todo siga como está. Eso sí, seguirán presentándonos esos resultados como pasos históricos, en medio de salas llenas de aplausos, elogios mutuos y amplias sonrisas.
Notas:

[1] Véanse los análisis de CLAES aquí y aquí

[2] Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, organismo científico dependiente de Naciones Unidas.

[3] Para mayores detalles sobre este punto visitar …

[4] Véase aquí y aquí

[5] La distinción entre países desarrollados y en vías de desarrollo está en el texto fundacional de la Convención de Cambio Climático. Los primeros integran la lista incluida en el Anexo I, todos los demás son países “en vías de desarrollo”.

[6] La Secretaría de la Convención estableció un período entre el 22 de abril de 2016 y el 21 de abril de 2017 para la firma del Acuerdo. Sin embargo este período seguramente podrá ser extendido si a esa fecha no se han logrado las firmas suficientes para su entrada en vigor.

[7]  Artículos 4.8 de la Convención y 4.15 del Acuerdo de París.

[8] Algunos países lo han hecho, pero lo han planteado solo para los países desarrollados. Es decir, se ha criticado el modelo de desarrollo de los países industrializados pero se reservan para sí el derecho a alcanzar ese mismo desarrollo.


G. Honty es analista en CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social).